Estado del bienestar The Economist
Mikel Jaso
La pandemia dispara el interés mundial por una prestación básica universal
"De repente todo se te desmorona", dice Will, un londinense de 30 años. Ha tenido trabajos remunerados en el terreno del marketing artístico desde que se graduó en la universidad. La pandemia lo ha puesto todo patas arriba. El despido apareció en el horizonte. El rescate llegó bajo la forma del plan de ERTE del gobierno británico, sin el cual se habría quedado sin trabajo y sin dinero. La experiencia le ha hecho más partidario del Estado del bienestar e incluso de planes más ambiciosos, como la renta básica universal (RBU).
Las crisis, como las guerras o el colapso económico, ponen al descubierto las fortalezas y debilidades sociales y modifican las ideas acerca de cómo pueden y deben organizarse las sociedades. La pandemia ha obligado a una nueva valoración del contrato social; en particular, del modo en que debe repartirse el riesgo entre los individuos, los empresarios y el Estado.
Los paquetes de estímulo fiscal en respuesta a la covid han hecho que incluso las intervenciones de la crisis financiera mundial parezcan insignificantes. La expansión del Estado del bienestar ha sido la mayor que se recuerda; y los rescates públicos de ciudadanos, y no de bancos, podrían marcar un nuevo capítulo en su historia.
En la forma más básica, el Estado del bienestar proporciona algún tipo de seguridad social y alivio de la pobreza. En 1990, el politólogo Gosta Esping-Andersen identificó tres modelos: el orientado al mercado de los países anglófonos, donde el Estado desempeña un papel "residual"; el orientado a la familia de la Europa continental, donde el Estado y los empresarios desempeñan un papel de apoyo; y el orientado al Estado en el caso de los escandinavos, con protecciones y servicios universales.
El 13,5% del PIB mundial
Desde el comienzo de la pandemia, los países han anunciado más de 13,8 billones de dólares en fondos de emergencia totales
El equilibrio entre Estado, mercado y familia cambia a lo largo de la vida de las personas, pero la mayoría recibe más o menos lo que aporta (en cualquier año determinado, el 36% de los británicos recibe más de lo que paga en impuestos, pero a lo largo de su vida sólo lo hace el 7%).
Cuando golpeó la covid y hubo que cerrar las economías, sectores enteros se enfrentaron a la destrucción. Desde el comienzo de la pandemia, los países han anunciado más de 13,8 billones de dólares (el 13,5% del PIB mundial) en fondos de emergencia totales, más de cuatro veces la ayuda prestada durante la crisis financiera. Casi todo el gasto ha corrido a cargo de los países ricos (véase mapa). Sólo en 1945, cuando empezó a reconstruirse Europa tras la segunda guerra mundial, fue tan elevada la deuda pública como proporción del PIB. Las economías emergentes nunca han pedido prestado tanto.
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También la forma del Estado del bienestar se ha transformado. Por la borda se han arrojado principios establecidos, como la evaluación de los recursos (asistencia social sólo para los más pobres), la seguridad social (sólo para los que han pagado) y la condicionalidad (sólo para quienes hacen algo). Los gobiernos extendieron cheques casi en blanco para todo, desde garantías de empleo hasta alimentos. Algunos enviaron directamente dinero en efectivo.
A medida que la pandemia retrocede y se acerca la recuperación económica, cabe preguntarse cuánto perdurará de toda esta expansión. El cambio del riesgo se produjo en 2020 tras décadas en las que los gobiernos y los empleadores fueron descargando gradualmente algunos riesgos (como vivir más de lo esperado o ser sustituido por un algoritmo o un trabajador extranjero) sobre los individuos. Y, del mismo modo que una inundación aumenta la demanda de seguros contra inundaciones, los millones de personas que dependen ahora por primera vez del Estado exigen redes de protección social más fuertes.
La covid demostró que el Estado del bienestar necesitaba modernizarse. Nació en un orden social diferente y como protección contra de riesgos diferentes. El descontento ya iba en aumento antes de la pandemia: en 2019, menos de una de cada cinco ciudadanos de 26 países coincidía en que el "sistema" funcionaba en su caso, y la mitad decía que fallaba, según el Barómetro de Confianza de Edelman.
El hecho de que los gobiernos tuvieran que responder de forma tan enérgica a la covid demuestra que la responsabilidad de algunos riesgos estaba en el lugar equivocado. En un nuevo libro sobre el contrato social, Minouche Shafik, directora de la Escuela de Economía de Londres, predice que "la agitación política que observamos en muchos países es sólo un anticipo de lo que nos espera si no nos replanteamos lo que nos debemos unos a otros".
La covid demostró que el Estado del bienestar necesitaba modernizarse
La seguridad social estadounidense surgió de la Gran Depresión. Los programas de protección social aparecieron en Europa a principios del siglo XX. Sin embargo, fue la segunda guerra mundial la que condujo al nacimiento del Estado del bienestar europeo moderno, con prestaciones universales para proteger contra la pobreza y proporcionar asistencia sanitaria y educación.
Antes de la guerra, el bienestar se había interpretado sobre todo como mitigación de la pobreza a través de la redistribución. No obstante, las bombas afectaron tanto a los ricos como a los pobres, y Europa renació con deseos de algo diferente, y más grande: ayuda para todos frente a las conmociones mediante una cobertura. Nicholas Barr, de la Escuela de Economía de Londres, lo describe como parte del objetivo asistencial de contar con una "hucha": la constatación de que, aunque sea erradicada la pobreza, las personas seguirán necesitando a lo largo de su vida protección contra las grandes sacudidas y los períodos de dependencia.
La expansión de la posguerra terminó con el estancamiento y la inflación de la década de 1970. Una nueva versión del Estado del bienestar se centró en conseguir que todos tuvieran empleos. Las prestaciones se hicieron más escasas y más rígidas para desalentar la holgazanería y la dependencia. Se potenciaron los incentivos al trabajo. Los beneficiarios de la asistencia social fueron estigmatizados como "parásitos", y el universalismo dio paso a la evaluación de recursos y la condicionalidad.
En Estados Unidos, se sustituyeron muchas prestaciones económicas a los desempleados por créditos fiscales a los trabajadores pobres. Gran Bretaña rebautizó las prestaciones de desempleo como "subsidio por búsqueda de empleo". El mercado de trabajo se flexibilizó para incitar la contratación por parte de los empresarios. La idea era que, con el pleno empleo, menos personas necesitarían prestaciones.
La Organización Internacional del Trabajo contabiliza más de 1.600 políticas de protección social implantadas desde febrero de 2020
La mayoría de los países utilizó esa segunda fase, que se inició en la década de 1980, para reducir la intervención del Estado y devolver el riesgo a los individuos. Los sindicatos se fueron debilitando sucesivamente, y se recortaron aun más las protecciones laborales. En el sector privado, la seguridad de las pensiones de beneficios definidos fue sustituida por la incertidumbre de las pensiones de contribución definida. Entre 2004 y 2018, la parte de los ingresos reales sustituida por una pensión obligatoria típica en el caso de un trabajador del sector privado cayó un 11% de media en los países ricos. El parque de viviendas sociales como proporción del total de viviendas disminuyó, se recortaron los controles de alquiler y aumentaron los costes de la vivienda.
No pensarlo dos veces
Sin embargo, los debates sobre la autosuficiencia se acabaron con la llegada de la covid. Los gobiernos se apresuraron a sacar el dinero y dejar las preguntas para más tarde. El resultado fue un enorme aumento en el número y la generosidad de las medidas de protección. En enero, la Organización Internacional del Trabajo contabilizó más de 1.600 políticas de protección social implantadas desde febrero de 2020. Cantidades nunca vistas de solicitantes reclamaban ayudas. En algunos países ricos, hasta el 60% de los beneficiarios de ayudas durante la pandemia, incluidos quienes lo hicieron a través de ERTE, no había recibido nunca ayudas sociales con anterioridad, según la consultora BCG.
El FMI calcula que, en enero, las economías ricas habían aumentado el gasto directo total en casi un 13% del PIB, la mitad del cual aproximadamente dedicado a apoyar a trabajadores y hogares. En términos comparativos, los países que suelen gastar mucho en protección social gastaron menos en fondos de emergencia (véase el gráfico). Las ayudas al empleo, como los subsidios salariales o los ERTE, gozaron de mucho predicamento en Europa (incluida Gran Bretaña). En la OCDE, un club de países mayoritariamente ricos, más de uno de cada cinco empleados ha visto rescatado su puesto de trabajo gracias a esos programas.
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Los gobiernos han gastado más o menos lo mismo en apoyar los hogares reforzando subsidios de desempleo, prestaciones por hijos y transferencias de efectivo. En Estados Unidos, que ha favorecido ese tipo de gasto frente a los subsidios salariales, el aumento de 600 dólares semanales en el seguro de desempleo supuso que dos tercios de los beneficiarios ganaran más estando en paro durante los primeros meses de la pandemia que cuando trabajaban. Las solicitudes se dispararon: en la tercera semana de junio se presentaron casi 33 millones de solicitudes, frente a los 2 millones de la última semana de febrero, justo antes de la aparición de la pandemia, y frente a los 12 millones de la semana cumbre de la crisis financiera.
En Gran Bretaña, el gobierno aumentó el crédito universal, el principal programa de asistencia social antes de la pandemia, en 1.000 libras (1.100 euros) al año. Unos 6 millones de personas lo solicitaron en enero, frente a los 2,6 millones del pasado febrero. Gran Bretaña, al igual que otros países, recortó algunas de las condiciones de esas prestaciones y amplió los requisitos para acceder a ellas.
Muchos también repartieron dinero en efectivo. El gobierno de Donald Trump envió el año pasado cheques de 1.200 dólares y luego de 600 dólares a la mayoría de los estadounidenses adultos. El presidente Joe Biden tiene previsto distribuir otros 1.400 dólares, lo que eleva el precio de esa política a 920.000 millones de dólares. En Japón cada ciudadano recibió 100.000 yenes (780 euros).
La pandemia puso de manifiesto lo anticuado del modelo de algunos gastos asistenciales, diseñados para adaptarse a un tipo de trabajador medianamente cualificado que ya se ha vuelto raro y que probablemente se vuelva aun más raro. También sacó a luz la vulnerabilidad del creciente grupo de marginados del mercado laboral y la escasa seguridad de ingresos y empleo de la que gozan muchos trabajadores esenciales.
Dicen que todo hombre necesita protección
Los economistas ya defendían la necesidad de colmar las lagunas en la cobertura; en especial, para uno de cada cuatro trabajadores de los países de la OCDE que realizan trabajos temporales o por cuenta propia. En los últimos 20 años, los mercados de trabajo de los países ricos se han polarizado, con una proporción creciente de empleos de baja y alta cualificación y una proporción decreciente de empleos de cualificación media (e ingresos medios).
Antes de la pandemia, la proporción de personas empleadas era mayor que a principios de siglo, pero la mayor parte del crecimiento correspondía a empleos a tiempo parcial. Los sistemas de ayuda social, burocratizados y poco flexibles, ya mostraban la tensión antes de que la sacudida de la pandemia hiciera que unos cambios que antes habían parecido políticamente inviables no sólo parecieran ya posibles sino necesarios.
Cuando Margaret Hope, una chef autónoma de Canadá, perdió su trabajo debido a la covid el pasado mes de marzo, enseguida empezó a vender su equipo de cocina. "Ya estamos otra vez", pensó, "no voy a conseguir nada". En 2014, tras el desplome de los precios del petróleo en Alberta, no recibió ninguna ayuda del Gobierno y se quedó sin trabajo. Sin embargo, en esta ocasión el paquete de rescate federal del gobierno canadiense cubrió a los autónomos. Se acordó el pago de una prestación mensual de emergencia de 2.000 dólares canadienses (1.300 euros) a quienes ganaron menos de 1.000 dólares al mes entre marzo y septiembre. La recibieron unos 8,9 millones de canadienses (casi una cuarta parte de la población), con un coste de 82.000 millones de dólares canadienses (55.000 millones de euros).
Otros gobiernos adoptaron medidas similares. Estados Unidos amplió por primera vez el seguro de desempleo a autónomos y contratistas. Varios gobiernos ampliaron la cobertura de las bajas por enfermedad. Nunca había sido tan claro el interés público en una prestación universal.
Cierre de las escuelas
En Estados Unidos, una de cada cuatro mujeres trabajadoras se planteó reducir la jornada laboral o renunciar a su trabajo
La vulnerabilidad de los trabajadores con responsabilidades familiares se hizo patente con el cierre de las escuelas. En Estados Unidos, una de cada cuatro mujeres trabajadoras se planteó reducir la jornada laboral o renunciar a su trabajo. El apoyo público a la mejora de la atención infantil es ahora más bipartidista. La pandemia puso sobre la mesa políticas de atención a la infancia incluso en lugares en los que esas medidas se habían pasado por alto como, por ejemplo, en Italia.
Algunos gobiernos, como el de Australia, hicieron que el cuidado infantil fuera gratuito durante un tiempo. Otros, como los de Portugal y Alemania, proporcionaron dinero a las personas encargadas de cuidados y aumentaron las prestaciones por hijos. Biden ha propuesto un crédito fiscal por hijo mejorado temporalmente (una política que, casi por sí sola, reduciría a la mitad la pobreza infantil). "Hay un compromiso total... de todo el grupo demócrata para convertir la medida en permanente", dice Sherrod Brown, senador demócrata de Ohio.
La pandemia también puso de manifiesto la importancia de la rapidez en la asistencia social. El análisis de la consultora McKinsey señala que la "tríada" mágica de llegar a mucha gente, con rapidez y poco fraude sólo fue posible en los países con una infraestructura financiera avanzada, es decir, con un uso generalizado de los pagos digitales, las identificaciones digitales y, de modo crucial, con datos relevantes (como las declaraciones tributarias) vinculados a esas identificaciones. Singapur, que cuenta con los tres elementos, pudo enviar automáticamente subsidios salariales a los empleadores que cumplían los requisitos.
Otros países tuvieron que llegar a compromisos entre la velocidad y el fraude, o entre el alcance y el éxito de las entregas, afirma Anu Madgavkar, de McKinsey. Margaret Hope, la chef, se quedó "estupefacta" al recibir su dinero a los pocos días de solicitarlo por Internet. La mayoría de los canadienses recibieron los pagos en el plazo de una semana. Canadá decidió dar prioridad a la rapidez y hacer preguntas más tarde (ahora ha empezado a pedir a los beneficiarios que demuestren el cumplimiento de los requisitos).
Garantizar la flexibilidad del gasto social es crucial, no sólo en una pandemia
La tecnología no fue el único factor decisivo en la capacidad de los gobiernos para actuar con agilidad; la simplificación del proceso de solicitud resultó igual de importante con, por ejemplo, la supresión de farragosas pruebas de patrimonio o las evaluaciones de los ingresos de las parejas.
Garantizar la flexibilidad del gasto social es crucial, no sólo en una pandemia. Cuando la gente sabe que existe una red de protección, puede asumir riesgos razonables como, por ejemplo, iniciar un negocio. Si los nuevos solicitantes de prestaciones por desempleo tardan meses en recibir su dinero, es posible que se muestren menos interesados en trabajos que luego podrían perder. Distribuir rápidamente el dinero en efectivo en una crisis puede ayudar a regular el consumo y disminuir la contracción económica.
Las medidas rápidas han tenido un éxito notable. Los ingresos de los hogares de los países ricos se protegieron en gran medida, incluso ante el desplome del PIB. En abril, mientras la tasa de desempleo se triplicaba con creces, la renta real disponible de los estadounidenses aumentó un 15,6%, un récord. La historia indica que el aumento del gasto social rara vez desaparece por completo después de una crisis. La cuestión es qué es lo que se mantendrá.
Muchos países parecen haber superado el momento álgido de su gasto social de emergencia dado que las economías comienzan a recuperarse. En toda la OCDE, la utilización de los ERTE disminuyó desde un máximo del 20% de los empleados en mayo hasta alrededor del 5% en septiembre. En Estados Unidos, las solicitudes de subsidio de desempleo se han reducido casi a la mitad desde su máximo, y la tasa de paro bajó del 14,8% en abril al 6,3% en enero.
La historia indica que el aumento del gasto social rara vez desaparece por completo después de una crisis
Algunos programas de apoyo, como los ERTE británicos, se han prorrogado. Otros se están reduciendo. Australia ya no ofrece atención infantil gratuita, y su "complemento por coronavirus" finalizará este mes (será sustituido por un aumento permanente más pequeño de 25 dólares australianos (16 euros) semanales en la prestación por búsqueda de empleo).
Estos cambios están motivados principalmente por la necesidad fiscal. La deuda pública se acumula hasta alcanzar cifras récord. Los ingresos fiscales disminuyen. A los gobiernos les preocupa que las prestaciones demasiado generosas sean en sí mismas un desincentivo a la aceptación de un trabajo remunerado y acaben encerrando a las personas en una "trampa del bienestar".
Sin embargo, incluso antes de la covid, la opinión pública ya se iba inclinando en favor de que encargaran con más riesgos asumidos por los individuos. En 1987, el 30% de los británicos pensaba que los beneficiarios de las prestaciones sociales no las merecían; en 2019, el porcentaje había descendido al 15%, según la encuesta anual de Actitudes Sociales. La proporción que cree que las prestaciones son demasiado elevadas y desincentivan el trabajo ha caído del 59% en 2015 al 35%. En Estados Unidos, solo el 56% de las personas encuestadas en 2009 por Pew estaba a favor del paquete de estímulo de 800.000 millones de dólares del gobierno de Obama; el año pasado, el 88% apoyó el paquete covid-19 de 2 billones de dólares del gobierno de Trump.
"Es bastante extraordinario que se haya producido todo ese gasto, incluso enviando dinero en efectivo a la gente, y que básicamente la opinión pública lo haya aceptado", dice Rachel Lipson, de la Universidad Harvard.
Es bastante extraordinario que se haya producido todo ese gasto, y que la opinión pública lo haya aceptado
La pandemia parece haber cambiado las actitudes y se ha pasado de la selección al universalismo. Algunos afirman que, llevadas a su conclusión lógica, las lecciones de la covid conducirán a los países a desplegar RBU. Las transferencias directas de efectivo, incluso las universales, podrían convertirse en una parte estándar de instrumentos de emergencia de los gobiernos. Sin embargo, ningún país contempla seriamente un programa de RBU plena.
Cuando cambian los vientos del cambio
Lo más probable es que haya una nueva valoración del papel de los gobiernos en la mancomunación y suscripción de riesgos; en particular, los riesgos que las aseguradoras consideran "no asegurables". La pandemia ha demostrado hasta qué punto los gobiernos pueden suavizar los choques. En los dos días de abril en que el grupo más numeroso de estadounidenses recibió los cheques de estímulo, el gasto de los hogares de bajos ingresos se disparó en 26 puntos porcentuales hasta alcanzar casi niveles anteriores a la pandemia, según una investigación de Raj Chetty, de la Universidad Harvard, y otros colegas. Según han argumentado diversos economistas, la pandemia ha demostrado que la generosidad de las prestaciones debe estar ligada al estado de la economía, y que la asistencia social debe actuar como mecanismo de amortiguación cuando los tiempos son más difíciles.
Un Estado del bienestar renovado podría proporcionar suficiente flexibilidad para fomentar el trabajo, pero también intervenir en caso de desastre. No hará falta que invierta en capital humano. La pandemia ha acelerado cambios que ya estaban en curso en la estructura de la economía. "La amortiguación por sí sola no será suficiente para luchar contra futuros choques", advierte Anton Hemerijck, del Instituto Universitario Europeo. "Hay que invertir en cuidado infantil, habilidades, salud, y también en las personas, si se quiere un Estado del bienestar a prueba de futuros". Las consecuencias del cambio climático, las innovaciones tecnológicas y los cambios demográficos en el empleo y los medios de vida resultan difíciles de predecir. Sin embargo, es casi seguro que habrá más alteraciones sociales. Es mejor que los preparativos empiecen cuanto antes.
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De The Economist, traducido para La Vanguardia, publicado bajo licencia. El artículo original, en inglés, puede consultarse en www.economist.com.
Traducción: Juan Gabriel López Guix
THE ECONOMIST13/03/2021 06:00Actualizado a 13/03/2021 07:31
https://www.lavanguardia.com/economia/20210313/6374135/covid-resucita-estado-bienestar.html