La aeronáutica brasileña Embraer es un caso exitoso de intervencionismo estatal.
En Brasil el estado fue clave en la creación de uno de los raros casos de marca propia de América Latina reconocida a nivel internacional -la aeronáutica Embraer- pero fracasó con el sector informático.
En Argentina la intervención en el mercado del arroz convirtió al país en uno de los líderes a nivel mundial, pero en Costa Rica resultó un fracaso.
Contrario a los dogmas la mano del estado ni garantiza el éxito ni es sinónimo de fracaso.
Ernesto Stein, economista principal del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, y coeditor del recientemente publicado libro "¿Cómo repensar el desarrollo productivo?", explicó a BBC mundo algunos criterios básicos para una intervención exitosa, que comienzan con una pregunta.
"¿Cuál es la falla del mercado que la intervención intenta subsanar? Si no se identifica una falla, mejor no intervenir. Pero además la intervención tiene que estar bien diseñada y por último, contar con los instrumentos institucionales para que su ejecución sea exitosa", señaló Stein.
Viejo y nuevo modelo
El modelo industrial más aplicado en América Latina fue la "sustitución de importaciones", teorizada por la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL) en 1951, pero más o menos vigente desde la crisis del 30.
Este modelo, surgido de la necesidad durante la recesión mundial del siglo pasado, se basaba en una política proteccionista, consistente en reemplazar manufacturas extranjeras con productos de empresas nacionales que impulsaran la plena industrialización.
A partir de los 70, el neoliberalismo criticó este modelo por "ineficiente, inflacionario y poco competitivo".
Sin embargo, según Ha-Joon Chang, experto en temas de desarrollo de la Universidad de Cambridge y autor de "Malos Samaritanos" y "Las 23 cosas que no le dijeron sobre el capitalismo", fue el modelo que aplicaron todos los países.
"Lo vemos en la historia económica de Inglaterra en el siglo XVII que escribió el autor de Robinson Crusoe, Daniel Defoe. El proteccionismo inglés solo viró al libre comercio cuando se convirtieron en potencia. Estados Unidos fue el país más proteccionista del mundo durante el siglo XIX y las primeras décadas del XX. La lista es larga e incluye entre otros a Francia, Japón, Noruega y mi propio país, Corea del Sur", indicó a BBC Mundo.
El modelo de Corea del Sur ha tenido gran impacto porque dio el salto al desarrollo con la exportación de marcas reconocidas a nivel mundial (Hyundai, Samsung, etc.) aplicando las recetas clásicas de la sustitución de importaciones: subsidios, proteccionismo, planes estatales, intervencionismo.
Según Ernesto Stein, la gran diferencia es que en el modelo surcoreano había muy claros criterios de desempeño para las empresas.
"En América Latina la sustitución se hizo para proteger el mercado local de la competencia externa. En Corea del Sur o en Japón había requisitos concretos de desempeño exportador. Es decir, la ayuda era un paso para desarrollar ciertos sectores, pero con la vista puesta en lograr una competitividad internacional", indicó a BBC mundo.
¿Cómo intervenir?
Uno de los ejemplos que cita el BID para distinguir intervenciones estatales positivas y negativas es el arroz.
El arroz es uno de los productos más protegidos de Costa Rica con aranceles del 35% y precios controlados en cada etapa del proceso productivo.
La Corporación Arrocera Nacional (Conarroz), creada en 2002 para proteger a los productores de los shocks de precios internacionales y mejorar la producción local, se ha centrado mucho más en el primer objetivo que en el segundo.
Cuando -como suele suceder- la producción local de arroz cae, la Conarroz asigna cuotas de importación a actores privados.
"Estos actores privados pueden comprar arroz a precios del mercado mundial y venderlo a precios que reflejan el alto nivel de proteccionismo, con lo que sacan rentas extraordinarias. Esto es una transferencia importante de ingresos de los consumidores, muchas veces los más pobres, a los productores", señala Stein.
Diferente fue la táctica que siguieron el estatal Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) de la Argentina y Pro-Arroz, una fundación de productores de la provincia de Entre Ríos.
Hasta 1998 Entre Ríos producía una variedad de arroz de baja calidad con escasa inserción internacional.
Al mismo tiempo el INTA venía desarrollando una nueva variedad de arroz, el Camba, de mejor calidad y productividad.
"En lugar de ejercer presión para obtener protección o subsidios, Pro-Arroz organizó a los productores para complementar el financiamiento del INTA y prestar sus campos para la experimentación necesaria con la nueva variedad. Esto aumentó la competitividad del sector y el INTA se convirtió en un líder mundial de la tecnología del arroz", explica Stein.
Globalización: el huevo y la gallina
No es cuestión de estados nacionales, como se ve en el caso de la misma Costa Rica, que llevó adelante una muy exitosa política estatal con los insumos médicos.
Hasta 2007 Costa Rica había tenido éxito en la promoción de la inversión extranjera directa en el sector de implementos médicos de baja complejidad, pero no en los más sofisticados como las válvulas para el corazón.
El problema era que "no se producían válvulas porque no había procesos de esterilización, que a su vez no existían porque no había demanda de ellos ya que no había una producción de válvulas y otros implementos cardiovasculares. Era el problema del huevo y la gallina", señala Stein.
La intervención del órgano oficial promotor de inversión, la CINDE, sirvió para solucionar esta falla del mercado.
CINDE lanzó una ofensiva de promoción de la inversión que dio frutos a comienzos de 2009 con la radicación de Beam One, una empresa de servicios de esterilización con sede en Estados Unidos, a la que pronto se añadieron Boston Scientific, Abbott Vascular y Sterigenics.
En 2013 Costa Rica exportó casi US$800 millones en material médico de alta complejidad.
Esto cambió la configuración de las exportaciones: los desechables pasaron de ser el 90% del total de las exportaciones en 2000 a menos de la mitad hoy en día.
"En el lenguaje de las cadenas globales de valor, CINDE llevó a Costa Rica hacia las secciones más rentables de la cadena con el fin de capturar más valor", señala Stein.
¿Aviones o computadoras?
Otro ejemplo de intervención estatal con resultados opuestos es el de Brasil con la industria aeronáutica y la informática.
La Empresa Brasileira de Aeronáutica (Embraer), fundada en 1969, se concentró en el diseño de aviones, producción del fuselaje y montaje, con componentes comprados en el exterior para prácticamente todo el avión.
"Esto le permitió a la compañía producir de manera competitiva aviones tecnológicamente avanzados y evitar la necesidad de desarrollar componentes tecnológicamente complejos y muy costosos", señala Stein.
Esta política se pudo llevar adelante gracias al sólido apuntalamiento institucional del Centro Tecnológico Aeroespacial y el Instituto Tecnológico de Aeronáutica, creados en los años 40, que desempeñaron un papel fundamental en la formación de recursos humanos.
Al contrario de Embraer, la política informática de Brasil, lanzada en los años 70 y ampliada en los 80, no tuvo éxito.
La ley de 1984 definió una reserva de mercado para equipos informáticos estipulando que sólo las empresas con mayoría de accionistas brasileños podrían vender en el mercado nacional.
"A diferencia de Embraer, que se concentró en áreas selectivas en las que podía competir y buscó acuerdos con socios extranjeros para las otras áreas, la informática eligió el aislamiento y, si bien progresó, nunca pudo ponerse al día en una industria sumamente dinámica, en la que las economías avanzadas desplazaban constantemente la frontera tecnológica", señala Stein.
Las multinacionales y el futuro
El poder de las multinacionales es un hecho: alrededor del 60% del comercio mundial ocurre entre estas grandes empresas con inserción global.
Con una política selectiva y estratégica, el estado mexicano de Durango pasó de ser una economía fundamentalmente primaria (agricultura, minería, sector forestal) a desempeñar un importante papel en la producción de autopartes.
Durango consiguió atraer a Yazaki, el mayor proveedor de arneses automotrices (parte de la instalación eléctrica de los autos) para Toyota.
"Pronto se añadieron otras empresas. Hoy el sector emplea a más de 34.000 personas, de las cuales 6.000 trabajan en las plantas de Yazaki. Y Durango está ascendiendo en la escala de complejidad al participar en la producción de arneses de cableado para la industria aeronáutica", señala Stein.
Ninguna política tiene un éxito garantizado. El acierto y el error conviven inevitablemente y la suerte a veces ayuda.
En el caso de Embraer, el lanzamiento de su primera aeronave, Bandeirante, coincidió con la desregulación del mercado de transporte aéreo de Estados Unidos y una demanda importante de aviones regionales.
"Lo importante es despegar el tema de la política industrial del debate ideológico. Es una cuestión de hacer un análisis pragmático para ver qué funciona y en qué condiciones. No hay respuestas de antemano", señala Stein.
La propuesta es reemplazar la vieja dicotomía "laissez faire"-intervencionismo con un pragmatismo aplicado a cada caso para subsanar fallas del mercado y garantizar el éxito de la intervención con una planificación e implementación institucional adecuadas.
BBC Mundo 07/10/2014
http://www.bbc.co.uk/mundo/noticias/2014/10/141001_economia_america_latina_intervencion_estatal_nc
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